Nr. 4 / 10.2002

Silesia Superior 4 / 10.2002

Bartłomiej Świderek

Decentralizacja administracji, przede wszystkim przyznanie coraz większych uprawnień regionom wydaje się być standardem w warunkach europejskich. Coraz więcej krajów skłania się ku przyznaniu poszczególnym obszarom znacznej autonomii, bądź samorządu.

Już na wstępie należałoby więc postarać się o wytyczenie różnicy pomiędzy pojęciami autonomii politycznej, a zwykłego samorządu, które należą do kategorii pojęć prawnych . Najprościej rzecz ujmując można powiedzieć, że o ile autonomia to zarówno stanowienie jak i wykonywanie prawa, to samorząd oznacza uprawnienia jedynie w zakresie wykonywanie prawa. Inny czynnik pozwalający na odróżnienie obydwu pojęć to prawne gwarancje funkcjonowania obydwu systemów: autonomia zagwarantowana jest w drodze konstytucji i tylko poprzez zmianę konstytucji może być zniesiona; samorząd jest nadawany i odwoływany w drodze zmiany ustawy.

 

Systematyka ustrojów państw europejskich

Z uwagi na kompetencje jakimi dysponują poszczególne jednostki terytorialne danego państwa oraz zakres uprawnień władz centralnych, można wyróżnić następujące rodzaje państw:

1. unitarne - gdzie państwo stanowi jedną całość z punktu widzenia systemu administracji, a poszczególne jednostki administracyjne całkowicie lub w znacznym stopniu podporządkowane są władzy centralnej. W tych państwach podział administracyjny oparty jest wyłącznie na kryterium racjonalnym: występuje zunifikowany system prawny, szkolnictwo, finanse, itd. Do państw unitarnych w Europie zalicza się m.in Francję (wyjątek Korsyka), Grecję, Polskę, Republikę Czeską, Rumunię, Szwecję

2. regionalne - z punktu widzenia prawa konstytucyjnego państwa stanowiące jedną całość (przykład: zapis w konstytucji Hiszpanii), przy czym poszczególne jednostki administracyjne, wszystkie bądź część z nich, posiadają szersze uprawnienia niż pozostałe. Podział administracyjny w tych krajach w znacznym stopniu odwołuje się do kryteriów etnicznych, kulturowych i historycznych, a poszczególne regiony posiadają uprawnienia autonomiczne (stanowienie regionalnego prawa zgodnego z ustawą zasadniczą), przy czym mogą się one różnić w obrębie danego państwa - mogą wreszcie wykraczać poza uprawnienia regionów w państwach federalnych. Do państw regionalnych na naszym kontynencie zaliczyć możemy m.in. Hiszpanię, Włochy oraz Wielką Brytanię

3. federalne (federacyjne) - tzw. państwa związkowe, oparte na daleko posuniętej decentralizacji terytorialnej usankcjonowanej ustawą zasadniczą; kompetencje władz centralnych i regionów są ściśle rozdzielone przy czym w zasadzie brak większych różnic pomiędzy kompetencjami poszczególnych jednostek administracyjnych, w dużej mierze odpowiadających regionom historycznym i/lub etnicznym. Cechą charakterystyczną państw federalnych (federacyjnych) jest fakt, iż izba wyższa parlamentu składa się z przedstawicieli poszczególnych regionów, kantonów, landów. Państwami federalnym w Europie są Austria, Belgia, Niemcy, Szwajcaria

 

Reformy administracyjne (decentralizacyjne)
w poszczególnych krajach europejskich

Procesy decentralizacyjne w Europie przebiegały różnie w zależności od kraju, którego dotyczyły. Z uwagi na sposób i zakres reformy administracji warto zwrócić uwagę na cztery kraje, które z różnym powodzeniem zwiększały uprawnienia swych regionów.

a) FRANCJA (czyli tak reformować aby niczego nie zmieniać) - najbardziej scentralizowane państwo zachodnioeuropejskie, oparte na zasadzie „jedności, jednolitości i niepodzielności” kraju. Podział administracyjny republiki oparty jest wyłącznie na kryterium racjonalnym i składają się nań: gminy, kantony, departamenty i regiony (wprowadzone w 1972r.). W trakcie wspomnianej już reformy z roku 1972 regiony tworzono tak, aby w żadnym z nich jakakolwiek mniejszość nie stanowiła znaczącej grupy. Doprowadziło to do rozbicia administracyjnego Bretanii, Alzacji i Lotaryngii, a także do wchłonięcia historycznie ukształtowanych regionów jak choćby Sabaudii, Katalonii i Baskonii przez większe jednostki administracyjne. Regiony francuskie stanowią jedynie formę usprawnienia rządów w terenie, nie posiadają bowiem żadnych kompetencji finansowych, ustawodawczych, itd.

Wyjątkiem w systemie administracyjnym Francji jest od niedawna Korsyka, gdzie w wyniku rozmów rozpoczętych pod koniec 1999 roku, władze francuskie zdecydowały się uznać odrębność narodową Korsykanów oraz przyznać częściową autonomię wyspie oznaczającą pewne uprawnienia w zakresie prawa budowlanego, zagospodarowania przestrzennego, kształtowania polityki wewnętrznej na wyspie, a także w dziedzinie finansów oraz edukacji. Na mocy porozumień z Matignon ustalono, że język korsykański ma zostać wprowadzony do szkół, zaś działaczy niepodległościowych, z wyjątkiem osób odsiadujących wyroki kryminalne, ma objąć amnestia.

b) BELGIA (reforma pragmatyczna) - o konieczności reformy kraju mówiona w zasadzie już od końca lat 40-tych., kiedy to coraz mocniejszy sprzeciw germańskich Flamandów budziła dominacja języka francuskiego oraz frankofońskich elit politycznych kraju. W 1962 roku przeprowadzono reformę systemu szkolnictwa oraz administracji, zwiększając uprawnienia języka flamandzkiego; wprowadzono faktyczny i prawny podział na obszar językowy francuski (Walonia), flamandzki (Flandria) oraz mieszany (Bruksela) - zagwarantowano również rozległe prawa społeczności niemieckojęzycznej (Eupen-Malmedy, Sankt-Vith). Od połowy lat osiemdziesiątych coraz więcej uwag poświęca się problematyce prawno-konstytucyjnego rozwiązania kwestii ustrojowych kraju; pomijając pomysły dotyczące całkowitego rozpadu Belgii, lansowane np. przez Vlaams Blok, koncepcje szły dwutorowo: federalizacja kraju, konfederalizacja kraju.

Konstytucja belgijska z 1993 poszła w kierunku federalizacji. Obecnie Belgia pod względem administracyjnym dzieli się na trzy regiony: Flandrię, Walonię oraz stołeczny region Brukseli, wszystkie trzy posiadające odrębny system prawny (zgodny z ustawami ogólnopaństwowymi), fiskalny oraz edukacyjny. Wszystkie trzy regiony, chociaż polityka zagraniczna jest nadal domeną federacji, posiadają własne uprawnienia w tej dziedzinie o ile dotyczą one problematyki tych regionów.

c) HISZPANIA (pomysł na zarządzanie państwem) - dążenia odśrodkowe były tu obecne w zasadzie od początku XX stulecia głównie w Kraju Basków oraz Katalonii. Chociaż państwo było silnie scentralizowane za rządów Franco, wraz ze śmiercią dyktatora rozpoczęto dyskusję nad reformą ustroju kraju. Jeszcze przed uchwaleniem nowej konstytucji Hiszpanii, król Juan Carlos oraz premier Adolfo Suarez mocą dekretów z dnia 29.09.1977 nadali status „przedautonomiczny” czterem okręgom katalońskim, a dekretem z 31.12.1977 czterem prowincjom baskijskim: Bizkaya, Gipuzkoa, Araba oraz Naffaroa (Navarra), przy czym Nawarra dopiero w drodze referendum miała wypowiedzieć się czy chce wejść w skład Kraju Basków. Autonomie regionalne Kraju Basków, Katalonii oraz 15 innych prowincji zostały zatwierdzone w konstytucji z 1978 roku. Poszczególne regiony Hiszpanii posiadają swoje statuty autonomiczne, ciała ustawodawcze, rządy, itd., przy czym poziom autonomii jest zróżnicowany w zależności od statusu danego regionu: wyróżnia się

- narody historyczne (Galisja, Katalonia, Kraj Basków)
- narody (Baleary, Andaluzja, Nawarra)
- regiony hiszpańskie (Kastylia, Murcja, Estremadura)

Poziom autonomii nawet w „narodach historycznych” nie jest jednolity, ciekawym jest fakt, iż odrębny system fiskalny posiada Kraj Basków i Nawarra,

d) WIELKA BRYTANIA (równouprawnienie peryferii) - główne ośrodki odśrodkowe w tym kraju to oczywiście Szkocja i Walia. Pomimo całkowitej odrębności celtyckiego języka walijskiego od angielskiego, równouprawnienie tego pierwszego dokonało się dopiero w 1967 roku. Na decentralizację administracji oraz wprowadzenie autonomii terytorialnych, opartej jednak nie na zasadzie decentralizacji całego państwa, ale tzw. dewolucji dotyczącej „regionów etnicznych” Brytyjczycy musieli jednak poczekać do końca lat 90-tych ubiegłego stulecia.. Reforma autonomizacyjna dotyczy wyłącznie Szkocji, Walii i Ulsteru, natomiast całkowicie pomija Anglię, gdzie tworzy się sztuczne regiony na bazie obszarów makroekonomicznych. W 1999 roku, dwa lata po sukcesie wyborczym lewicowej Labour Party utworzono autonomiczne parlamenty w Szkocji i Walii, przy czym uprawnienia zgromadzenia szkockiego są szersze niż walijskiego i obejmują m.in. kompetencje w zakresie polityki planowania przestrzennego, prawa cywilnego oraz karnego, rozwoju gospodarczego itd., prawo do zmiany obowiązujących stawek podatkowych rzędu 3%.

Uprawnienia zgromadzenia walijskiego dotyczą podobnych zagadnień jak parlamentu w Edunburgu, ale bez uprawnień podatkowych

 

Czy autonomie regionalne to dobre rozwiązanie?

Trudno jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy autonomie regionalne spełniają pokładane w nich nadzieje w stu procentach. Zapewne w każdym regionie sytuacja wygląda inaczej - nie zapominajmy, że róznice w dochodach między najbogatszym regionem UE (wyjąwszy regiony metropolitarne jak choćby Londyn, Hamburg czy Brema), a więc Południowym Tyrolem a greckim Epirem wynoszą 136.1% PKB per capita UE do 41,6%. Pomijając historycznie uwarunkowane różnice w rozwoju między północną częścią Włoch a Grecją należy zauważyć, że Południowy Tyrol to jeden z najbardziej zautonomizowanych regionów europejskich, podczas gdy Grecja należy do państw najbardziej scentralizowanych.

Odwołując się do zasady subsydiaryzmu państwa, a więc głoszącej potrzebę decentralizacji, oznaczającej iż wszystkie sprawy dotyczące obywateli powinny być załatwiane na możliwie najniższym szczeblu, warto porównać uprawnienia regionów w poszczególnych państwach i stopień w jakim obywatele mają wpływ na decydowanie o sprawach dla nich najistotniejszych.

Wychodząc od przykładu państwa mocno scentralizowanego, jakim bez wątpienia jest Francja warto zauważyć, że konstytucja republiki dość wyraźnie ogranicza zakres kompetencji władz regionalnych jedynie do wykonywania prawa, a i to w dość wąskim zakresie. Do uprawnień poszczególnych samorządów, przy domniemaniu kompetencji na rzecz władzy centralnej, należą więc:

Na poziomie regionalnym: wykonywanie uprawnień w zakresie

1. edukacja: budownictwo oraz utrzymanie szkół wyższych

2. polityka doskonalenia zawodowego

3. planowanie i rozwój ekonomiczny

4. transport

Na poziom departamentu i kantonu uprawnienia wyglądają analogicznie do uprawnień regionów.

W odróżnieniu od scentralizowanego systemu francuskiego warto przyjrzeć się rozwiązaniom jakie przyjęto w Austrii i Niemczech, a więc państwach federalnych:

Austria - poziom federalny (art. 10 konstytucji) uprawnienia federacji: polityka zagraniczna, finanse, polityka handlowa, bezpieczeństwo publiczne, transport, prawo pracy

uprawnienia federacji dzielone z regionami na mocy specjalnych ustaw (art. 12 konstytucji): polityka społeczna, zdrowie, polityka rolna, id

uprawnienia regionów (art. 15 konstytucji): domniemanie właściwości na rzecz regionów, wyłączność regionów dla: zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, prawa budowlanego, leśnictwa

Niemcy - poziom federalny: uprawnienia władzy ustawodawczej dotyczą (Art. 70 i 73 ustawy zasadniczej):

Polityka zagraniczna, obronna, monetarna oraz usługi publiczna

Poziom regionalny (landy): wdrażanie ustaw federalnych, poza tym domniemanie na rzecz landów

Wspólne kompetencje (przenikanie): wymiar sprawiedliwości, prawo cywilne, karne, pracy oraz gospodarcze, polityka społeczna

Kompetencje wyłącznie regionów: kultura, system edukacyjny, telewizja, radio policja, polityka lokalna, itd.

Już z powyższego zestawienia widać różnice w zakresie kompetencji między landami niemieckimi czy austriackimi, a regionami we Francji. Aby udowodnić, że dobry wzór niekoniecznie musi iść z państwa federalnego, można posłużyć się przykładem Hiszpanii, a więc kraju jeszcze nie tak dawno scentralizowanego w dużo większym stopniu niż Francja, a dziś mogącym uchodzić za wzór udanych reform regionalnych. Otóż konstytucja hiszpańska w art. 149 wymienia kompetencje władz centralnych i zalicza do nich:

• politykę zagraniczną, obronną, wymiar sprawiedliwości, sprawy celne, prawo cywilne, karne, pracy oraz handlowe, finanse

Artykuł 148 hiszpańskiej ustawy zasadniczej wymienia natomiast uprawnienia władz regionalnych, do których zalicza:

• organizację administracji regionalnej, zagospodarowanie przestrzenne, transport, polityka rolna, kultura, rozwój gospodarczy, itd.

Co ciekawe, prawo hiszpańskie zawiera domniemanie kompetencji na rzecz regionu co oznacza iż uprawnienia nie zastrzeżone w konstytucji dla władzy centralnej należą do kompetencji regionów, których szczegółowy zakres uprawnień często regulują odrębne statuty, jak choćby w przypadku Kraju Basków czy Katalonii. Efekt? Borykające się jeszcze na początku lat osiemdzisiątych z licznymi problemami ekonomicznymi regiony takie jak wspomniana już Katalonia czy Baskonia zdołały w ciągu dwudziestu lat zwiększyć swój PKB per capita w stosunku do średniej unijnej, odpowiednio z 54 i 56% do 100 i 99%, co daje średnioroczny wzrost gospodarczy rzędu 5%.

Co ciekawe, obserwując statystyki publikowane przez Komisję Europejską nie sposób nie zauważyć, że najdynamiczniej rozwijające się regiony znajdują się w granicach państw zdecentralizowanych: Hiszpanii, Włoch, Belgii, podczas gdy najniższy wzrost gospodarczy notują jednostki samorządowe we Francji, Szwecji oraz Finlandii.

Tym, którzy ostrzegają, iż autonomizacja regionów i zwiększenie ich uprawnień finansowych przyczyni się do zwiększenia dysproporcji między regionami można również podać dość pouczający przykład z porównywanej często do Polski Hiszpanii. W kraju tym stosunek PKB najbogatszej Katalonii do najuboższego regionu jakim jest Estremadura wynosi 2:1, ale wzrost gospodarczy obydwu regionów jest już porównywalny: ok. 4% w Katalonii do mniej więcej 6% w Estremadurze. Problem nie tkwi więc w samych dysproporcjach między regionami, ale w tym aby zapewnić im warunki godziwego rozwoju: zarówno Katalonia jak i Estremadura takie warunki posiadają i co ciekawe żaden z tych regionów nie chce ograniczenia swych kompetencji.

 

Polityka językowa oraz edukacyjna wybranych państw europejskich

Polityka regionalna odbywa się jednak nie tylko na szczeblu gospodarczym i politycznym, ale również w zakresie działalności społecznej i kulturalnej. Regionalne towarzystwa językowe, zapał ich działaczy oraz chęć lokalnych społeczności do podtrzymania znajomości ich języków na poziomie pozainstytucjonalnym, nie są w stanie zapewnić prawidłowych warunków funkcjonowania i rozwoju języków mniejszościowych i regionalnych. Konieczne jest tu współdziałanie państwa, bądź chociażby władz określonej jednostki terytorialnej. Wystarczy tu wspomnieć, że najbardziej dynamiczny okres rozwoju języka walijskiego w ostatnich dziesięcioleciach przypada na lata po roku 1967, kiedy to język ten uzyskał urzędowe uznanie władz brytyjskich. Od tej pory wszystkie dokumenty urzędowe mogą być sporządzone po walijsku, w języku tym można zeznawać przed sądem a wszystkie napisy w miejscach publicznych są dwujęzyczne. Podobnie rzecz się ma w hiszpańskiej Katalonii, gdzie język i kultura tego regionu nauczane są na wszystkich poziomach, począwszy na szkolnictwie podstawowym, a skończywszy na uniwersyteckim. Młodzież w zasadzie uczy się katalońskiego jako języka ojczystego, który jest ich językiem wykładowym, zaś hiszpański posiada status drugiego oficjalnego języka. Również przeprowadzona w 1962 roku, a potwierdzona ostatecznie konstytucją z 1993 r. federalizacja Belgii w znacznej mierze przyczyniła się do upodmiotowienia tutejszych języków regionalnych. Federalna struktura tego królestwa opiera się na trzech filarach tworzonych przez obszary językowe: flamandzki na północy, waloński (tj. frankofoński) na południu kraju oraz dwujęzyczny, chociaż położony na terytorium Flandrii region stołeczny Brukseli. Ów podział sprawia, że we Flandrii cała administracja publiczna, sądownictwo, oświata, a nawet firmy prywatne muszą się posługiwać językiem flamandzkim (niderlandzkim) podczas gdy na południu niepodzielnie rządzi język francuski. Co ciekawe, w ramach wspólnoty frankofońskiej, na wschodzie kraju, funkcjonuje niewielka (ok. 65 tyś. osób) wspólnota niemieckojęzyczna. Co warte odnotowania Niemcy belgijscy uznani są za mniejszość językową, a niemiecki jest językiem urzędowym w zamieszkiwanych przez tę grupę wschodnich rejonach prowincji Liege (okolice miast Eupen, Sankt Vith)

Wreszcie podział administracyjny Włoch, gdzie część regionów cieszy się specjalnym statusem autonomicznym, sprzyja funkcjonowaniu w tychże jednostkach ośrodków edukacji regionalnej, w dużej mierze skupiających się na pielęgnowaniu i promowaniu mniejszościowych języków. Frankofońska Dolina Aosty ma dużą swobodę w zakresie ustalania programów szkolnych nie tylko na poziomie podstawowym, ale tez średnim, a nawet uniwersyteckim. Język francuski ma tu status języka oficjalnego i jako taki nauczany jest w szkołach. Uczniowie zaś sami decydują czy chcą aby włoski czy też francuski był ich językiem wykładowym.

I chociaż w statusie autonomicznym Doliny Aosty znalazł się zapis mówiący, że na naukę włoskiego i francuskiego przeznaczać się będzie taką samą liczbę godzin lekcyjnych, to dziś nawet władze centralne w Rzymie przyznają, że w Valle d`Aosta język włoski powoli uzyskuje status drugiego języka urzędowego. Ta komfortowa dla autochtonicznej ludności regionu sytuacja bywa jednak czasem powodem zgrzytów z włoskojęzyczną społecznością Doliny. Wystarczy tu chociażby wspomnieć o demonstracji studentów niezadowolonych z faktu, że egzaminy sesyjne na uniwersytecie w Aosta zdawać muszą po francusku. W trakcie manifestacji jaka odbyła się w styczniu 1999 r. żacy nieśli ogromny transparent z napisem „Jesteśmy we Włoszech” i domagali się wręcz „Równouprawnienia języka republiki w tym włoskim, czego nie omieszkali podkreślić, regionie”!

 

Autonomia-TAK !!!

Czy zatem należy obawiać się regionalnych autonomii? Ci, którzy mieniąc się obrońcami państwa narodowego, stając się de facto adwokatami zmurszałego systemu centralistycznego, który poddaje dobro jednostki abstrakcyjnym ideom narodowym z pewnością stać będą na stanowisku, iż autonomia to przyczynek do upadku państwa i rozbicia społeczeństwa. Każdy jednak, kto choć raz zastanowił się nad tym, co jest mu bliższe: jego własny dom, rodzina, podwórko i sąsiedzi czy dobro odległych urzędników broniących systemu z pewnością nie ma żadnych obaw przed autonomią terytorialną. Przykłady Hiszpanii czy Włoch świadczą o tym, że udane reformy decentralizacyjne w żadnym stopniu nie prowadzą do dezintegracji państwa, a wręcz przeciwnie: ułatwiają zarządzanie nim i stymulują wzrost gospodarczy tak na szczeblu lokalnym, regionalnym jak i centralnym.

Państwo powoli przestaje być bowiem dobrem nadrzędnym - najważniejszy staje się obywatel, który ze sługi skostniałej struktury centralistycznej staje się beneficjentem demokratycznych uregulowań prawnych. Kto tego nie rozumie, tkwi w mrokach dziewiętnastego stulecia.